Dziś wybory do Parlamentu Europejskiego

W kadencji 2024–2029 Polsce przypadną 53 spośród łącznej liczby 720 mandatów w Parlamencie Europejskim. Dlaczego akurat tyle – czy stoi za tym jakaś obiektywna reguła? Kto wybiera i gdzie się głosuje? Kogo się wybiera i jak się głosuje? Jak dzieli się mandaty? Na te oraz inne pytania na temat reguł wyborów do Parlamentu Europejskiego odpowiada analiza dr hab. Jacka Hamana „Reguły wyborów do Parlamentu Europejskiego".

Wybory do Parlamentu Europejskiego odbędą się w Polsce 9 czerwca 2024 roku, zamykając pierwszą część maratonu wyborczego zapoczątkowanego wyborami parlamentarnymi w październiku roku 2023 i mającego swoją kontynuację w wyborach samorządowych w kwietniu 2024 roku. Po wyborach europejskich powinna nastąpić mniej więcej roczna przerwa – do wyborów prezydenckich w lecie 2025 roku, które zamkną aktualny cykl wyborczy. Kolejna przerwa – do następnych wyborów parlamentar- nych, jeśli nie wydarzy się nic nadzwyczajnego, powinna potrwać już ponad dwa lata.

Kto wybiera i gdzie się głosuje?

Czynne prawo wyborcze (prawo do głosowania) mają w wyborach do Parlamentu Europejskiego oso- by pełnoletnie, będące obywatelami polskimi bądź zamieszkałymi w Polsce obywatelami innego kraju unijnego, z wyjątkiem osób ubezwłasnowolnionych lub pozbawionych praw publicznych.

Zdecydowana większość wyborców przebywających w Polsce głosować będzie w tych samych lokalach wyborczych, co w wyborach parlamentarnych i samorządowych, właściwych ze względu na ich miej- sce zamieszkania. W wyborach do Parlamentu Europejskiego wyborcy mają takie same możliwości głosowania poza miejscem zamieszkania, jak w przypadku wyborów do Sejmu – a więc albo można głosować „na zaświadczenie o prawie do głosowania” (osoba, która wystąpi o taki dokument może głosować w dowolnym lokalu wyborczym), lub wnioskując o „zmianę miejsca głosowania”, a więc o do- pisanie do spisu wyborców w obwodzie innymi, niż wynikający z adresu zameldowania. Możliwości głosowania korespondencyjnego lub przez pełnomocnika są również takie same jak w ostatnich wy- borach do Sejmu oraz samorządowych – a więc wciąż jeszcze prawo takie mają jedynie wyborcy nie- pełnosprawni lub w wieku ponad 60 lat.

Kogo się wybiera i jak się głosuje?

W polskich wyborach do Parlamentu Europejskiego wybierzemy 53 posłanki i posłów spośród ogółu 720 deputowanych w kadencji 2024–2029. Prawo unijne wymaga, by wybory miały charakter propor- cjonalny, nie narzucając jednak żadnej konkretnej metody i generalnie dopuszczając bardzo szeroką interpretację pojęcia „wyborów proporcjonalnych”. W Polsce stosuje się – tak samo jak w wyborach do Sejmu (jak też i w wyborach samorządowych tam, gdzie są one proporcjonalne) – system „półotwartej listy” – głosujemy, wskazując na jednego kandydata, a głos ten jednocześnie zalicza się jako głos na listę, z której wskazany kandydat startował.

Tak więc w wyborach do Parlamentu Europejskiego dostaniemy jedną kartę, na której, dla ważności głosu, powinniśmy postawić jeden krzyżyk przy nazwisku jednego kandydata.

Jak dzieli się mandaty?

O ile sposób głosowania czy forma karty wyborczej w polskich wyborach do Parlamentu Europejskie- go są analogiczne jak w wyborach do Sejmu, to stosowany w nich sposób podziału mandatów między listy oraz między okręgi wyborcze nie jest stosowany w żadnych innych wyborach w Polsce.

Dla porównania przypomnijmy rozwiązania obowiązujące w wyborach do Sejmu, sejmików woje- wództw, rad powiatów i rad dużych gmin. W wyborach tych:

• Liczba mandatów obsadzanych w poszczególnych okręgach wyborczych określana jest przed wyborami proporcjonalnie do liczby mieszkańców okręgu za pomocą specyficznej metody po- działu proporcjonalnego (zdefiniowanej – w identyczny sposób – w przypadku Sejmu w art. 202, a dla samorządów – w art. 419 Kodeksu wyborczego).

• Mandaty w każdym okręgu osobno dzielone są między poszczególne listy (uwzględniając jedynie te listy, które przekroczyły próg wyborczy) za pomocą metody d’Hondta.

• W ramach poszczególnych list okręgowych mandaty obsadzane są przez kandydatów w kolejno- ści wynikającej z liczby głosów oddanych na danego kandydata.

W polskich wyborach do Parlamentu Europejskiego:

• Okręgi wyborcze nie mają przypisanej przed wyborami liczby mandatów do obsadzenia.

• Mandaty dzielone są między partie, które przekroczyły próg wyborczy, za pomocą metody d’Hondta na podstawie łącznej liczby głosów oddanych na wszystkie listy poszczególnych partii

w skali całego kraju.

• Mandaty przyznane danej partii dzieli się między jej listy okręgowe proporcjonalnie do liczby

głosów oddanych na daną partię w poszczególnych okręgach przy zastosowaniu metody naj-

większych reszt.

• W ramach poszczególnych list okręgowych mandaty obsadzane są przez kandydatów w kolejno-

ści wynikającej z liczby głosów oddanych na danego kandydata.

Próg wyborczy obowiązujący w wyborach do Parlamentu Europejskiego wynosi 5%, podobnie jak 3 w wyborach do Sejmu RP i w wyborach samorządowych.

Fundacja im. Stefana Batorego

 Powód zastosowania tak złożonej i nietypowej1 metody podziału mandatów jest następujący: przy obowiązującym podziale Polski na 13 okręgów wyborczych, średnia liczba mandatów do obsadze- nia w okręgu wynosi niespełna 4,08 mandatu na okręg. Gdyby podział mandatów odbywał się bez- pośrednio w okręgach, zniekształcenia proporcjonalności z konieczności musiałyby być bardzo silne, a mandaty zwykle uzyskiwałyby tylko dwie największe partie2, ergo proporcjonalność wyborów do Par- lamentu Europejskiego stałaby się fikcją. Podział mandatów miedzy partie w skali całego kraju znosi ten problem – w istocie wybory do Parlamentu Europejskiego są najbardziej proporcjonalne (a co za tym idzie – „najbardziej przyjazne” dla mniejszych partii) spośród wszystkich przeprowadzanych w Pol- sce wyborów: jednocześnie rozdziela się 53 mandaty, a więc ponaddwukrotnie więcej niż w najwięk- szym okręgu wyborczym w wyborach do Sejmu!

A dlaczego, pomimo że mandaty dzieli się w skali kraju, w ogóle stosuje się podział na okręgi? To z kolei wynika z trzymania się przyjętej w Polsce zasady głosowania „na osobę” – zbyt długie listy kan- dydatów mogłyby być nieczytelne dla wyborców (pomijam już nawet trudności techniczne związane z zaprojektowaniem kart do głosowania), trudno też sobie wyobrazić, żeby wszyscy kandydaci mogli prowadzić ogólnopolską kampanię wyborczą; pewne znaczenie ma także zaakcentowanie związku deputowanego z jego regionem. Tak więc zastosowana metoda rozdziału mandatów ma umożliwić jednoczesne zachowanie rzeczywiście, a nie pozornie proporcjonalnego charakteru wyborów i pozo- stawienie rzeczywistej możliwości świadomego wpłynięcia wyborców na personalny skład reprezenta- cji popieranej przez nich partii.

Polski system podziału mandatów w wyborach do PE nastawiony jest na osiągnięcie maksymalnej proporcjonalności podziału mandatów między partie – ale musi się to dziać jakimś kosztem. Jest nim akceptacja mniej doskonałej proporcjonalności podziału mandatów między okręgi; hipotetycznie możliwe jest nawet, że któryś z okręgów nie obsadzałby ostatecznie żadnego mandatu (choć zda- rzenie takie w historii polskich wyborów do PE nigdy się nie zaszło i ogólnie wydaje się bardzo mało prawdopodobne). Jest to sytuacja odwrotna, jak w przypadku wyborów do Sejmu (i wyborów samo- rządowych), gdzie system gwarantuje pełną proporcjonalność podziału mandatów między okręgi3, ale dzieje się to kosztem proporcjonalności podziału mandatów między partie. W wyborach do Sejmu partia, która przekroczy pięcioprocentowy próg wyborczy (a więc, biorąc pod uwagę jedynie zasa- dę proporcjonalności, mogłaby oczekiwać ponad 20 mandatów), nie ma gwarancji, że jakiekolwiek mandaty otrzyma, a zwykle otrzymuje ich zaledwie kilka lub kilkanaście; w wyborach samorządowych sytuacje, że partia przekraczająca próg wyborczy nie uzyskuje żadnego mandatu w sejmiku lub radzie powiatu, zdarzają się regularnie4.

Stosowana w wyborach do Parlamentu Europejskiego reguła łącząca podział mandatów między

partie i między okręgi ma jeszcze jedną zaletę – nie wymaga osobnego wprowadzania „korekty demograficznej”, która, jak pamiętamy, pomimo wymogów prawa i wniosków PKW nie była uchwalo- na przez żaden z Sejmów trzech minionych kadencji. Nawet jeśli uzyskany w jej wyniku podział man- datów między okręgi odchyla się od podziału ściśle proporcjonalnego, to błędy te nie mają charakteru systematycznego i wynikają jedynie z niemożności jednoczesnej optymalizacji podziałów na wszyst- kich wymiarach (między partie w skali kraju, między partie w okręgach, między okręgi w skali kraju), a nie z zaniechania

Dlaczego 53 mandaty?

W kadencji 2024–2029 Polsce przypadną 53 spośród łącznej liczby 720 mandatów w Parlamencie Eu- ropejskim. Dlaczego akurat tyle – czy stoi za tym jakaś obiektywna reguła?

Odpowiedź na powyższe pytanie jest, niestety, negatywna, choć oczywiście nie do końca. Podział mandatów między państwa członkowskie UE został zaproponowany przez Komisję Europejską w lip- cu 2023 roku, zaakceptowany (zdecydowaną większością głosów) przez Parlament Europejski we wrześniu i ostatecznie wprowadzony przez Radę Unii Europejskiej decyzją nr 2023/2061 z 22 wrze- śnia 2023 roku. Traktat o Unii Europejskiej wymaga, by delegacje narodowe w PE liczyły od 6 do nie więcej niż 96 osób, przy łącznej liczebności Parlamentu Europejskiego nie większej niż 750 deputo- wanych, oraz by podział miał charakter „degresywnie proporcjonalny”. Czym jest „degresywna pro- porcjonalność”? Tego prawo unijne nie definiuje, ale przyjmuje się, że oznacza ona co najmniej, że państwo o większej populacji powinno do PE wysyłać delegację nie mniejszą niż państwo mniejsze, ale jednocześnie liczba mieszkańców przypadająca na jednego posła w państwie mniejszym powin- na być mniejsza niż w państwie większym (czyli by proporcja liczby posłów do liczby mieszkańców była większa w państwie mniejszym)5. I tak wedle wprowadzonego podziału, Niemcy z populacją ponad 84 mln mieszkańców mają delegację liczącą 96 deputowanych (niecałe 879 tys. mieszkańców na posła), Polska z niespełna 37 mln mieszkańców i 53 deputowanymi charakteryzuje się współczyn- nikiem „mieszkańcy/posłowie” na poziomie ok. 788 tys., zaś niewielka Litwa (2,9 mln mieszkańców i 11 deputowanych) – już tylko niespełna 260 tys. Tyle że różnych możliwych podziałów „degresywnie proporcjonalnych” (jeśli nie uściśli się tego pojęcia) jest bardzo, bardzo wiele. Nie oznacza to jednak, że Komisja Europejska mogła zaproponować podział radykalnie różny od wprowadzonego – podział mandatów, podobnie jak we wszystkich wcześniejszych wyborach, był przedmiotem politycznego kompromisu zawartego przez wszystkie państwa członkowskie – co oznacza, że najwyżej minimalnie mógł odbiegać od podziałów dawniejszych.