NIK o realizacji ustawowych zadań Funduszu Sprawiedliwości

Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła, w okresie od 2 czerwca 2020 r. do 14 maja 2021 r., kontrolę nr P/20/037 pn. „Realizacja zadań Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym i Pomocy Postpenitencjarnej – Funduszu Sprawiedliwości”. Kontrolą objęto 21 podmiotów: Ministra Sprawiedliwości (Dysponenta Funduszu) oraz 20 beneficjentów środków Funduszu Sprawiedliwości (14 organizacji pozarządowych, cztery uczelnie wyższe, jedną państwową jednostkę organizacyjną prowadzącą działalność naukowo-badawczą oraz podmiot leczniczy – Szpital Wojewódzki utworzony przez samorząd województwa). Powyższa kontrola była pierwszym kompleksowym badaniem funkcjonowania Funduszu Sprawiedliwości, przeprowadzonym od momentu wejścia w życie, w drugiej połowie 2017 r., zmian legislacyjnych modyfikujących w zasadniczy sposób zasady gospodarki finansowej tego Funduszu.

NIK oceniła negatywnie działania Dysponenta Funduszu w zakresie zapewnienia właściwych uwarunkowań prawnych i organizacyjnych funkcjonowania Funduszu Sprawiedliwości, a także sposób wykorzystania będących w jego dyspozycji środków publicznych.

Ustalono, że przyjęta w sierpniu 2017 r. nowelizacja przepisów Kodeksu karnego wykonawczego oraz wydane we wrześniu tego roku przez Ministra Sprawiedliwości rozporządzenie w sprawie Funduszu skutkowały w praktyce ustanowieniem otwartego, niezdefiniowanego w jednoznaczny sposób katalogu zadań Funduszu Sprawiedliwości. Powstała w ten sposób możliwość finansowania z jego środków nieograniczonej kategorii działań, nawiązujących choćby w marginalnym stopniu do  niedookreślonych celów Funduszu, takich jak: przeciwdziałanie przestępczości; wsparcie i rozwój systemu pomocy pokrzywdzonym przestępstwem, pomocy postpenitencjarnej i przeciwdziałania przyczynom przestępczości; realizacja ustawowych zadań jednostek sektora finansów publicznych związanych z ochroną interesów osób pokrzywdzonych przestępstwem, a także wykrywaniem i zapobieganiem przestępczości. Dodatkowo, Dysponent konsekwentnie stosował szeroką interpretację zadań Funduszu, wskazując na ich „holistyczny” charakter oraz możliwość finansowania, w ramach przeciwdziałania przestępczości, każdej pozytywnej, w jego ocenie, zmiany społecznej i gospodarczej (m.in. z zakresu: edukacji, polityki społecznej i rodzinnej, rynku pracy, czy też wartości religijnych). Brak precyzyjnego, normatywnego określenia zadań Funduszu oraz stanowisko Dysponenta dotyczące możliwości dowolnego kształtowania jego wydatków pozostawały w rażącej sprzeczności z nadrzędną zasadą, wynikającą z art. 29 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą fundusze celowe służą wykonywaniu wyodrębnionych (konkretnych i wąsko określonych) zadań państwowych. Tymczasem, w przypadku Funduszu Sprawiedliwości, zamiast realizacji specyficznych (suplementarnych wobec budżetu państwa) funkcji publicznych, wspierano w szerokim zakresie (dublowano) zadania finansowane z różnych części budżetowych, a nawet innych funduszy celowych. Oznaczało to w praktyce, że w badanym okresie Fundusz Sprawiedliwości stracił charakter funduszu celowego.

Brak ograniczeń prawnych dotyczył również mechanizmów wyboru podmiotów będących beneficjentami Funduszu. Szczegółowe badanie 16 otwartych konkursów ofert na powierzenie zadań organizacjom pozarządowym wykazało ich nierzetelne przygotowanie przez Dysponenta, który powierzał weryfikację ofert osobom nieposiadającym adekwatnych kwalifikacji i doświadczenia zawodowego, a także nie wyposażył ich w jakiekolwiek wytyczne, kryteria ocen lub bazy danych, które umożliwiłyby rzetelną ocenę ofert. W rezultacie, ocena jakości ofert była dokonywana przez członków komisji konkursowych w sposób dowolny i uznaniowy. Nie wynikała ona z merytorycznych kryteriów, o czym świadczy fakt zidentyfikowania blisko w połowie zbadanych kart ocen (98 z 206 zbadanych kart oceny merytorycznej) istotnych rozbieżności i błędów, które wpływały na udzielenie lub też odmowę przyznania dofinansowania poszczególnym organizacjom. Jednocześnie Dysponent, w ramach przyznanych sobie w rozporządzeniu w sprawie Funduszu uprawnień, podejmował nieuzasadnione, arbitralne decyzje w sprawie unieważniania konkursów lub też odmowy przyznania dotacji niektórym podmiotom wskazanym przez komisje konkursowe, pomimo że uzyskały one wysoką ocenę. Dyskrecjonalny charakter decyzji Ministra Sprawiedliwości w zakresie rozdysponowywania środków publicznych był jeszcze bardziej widoczny w przypadku jednostek sektora finansów publicznych, którym większości dotacji (blisko 60% wartości przekazanych środków) udzielano w tzw. trybie pozanaborowym. Nie wyjaśniano przy tym, z czego wynikało zastosowanie tego szczególnego trybu, w którym wybór beneficjentów następował w drodze arbitralnej decyzji Dysponenta Funduszu.

NIK oceniła negatywnie działania Ministra Sprawiedliwości w zakresie realizacji umów dotacji na powierzanie zadań Funduszu. Przedstawiona ocena wynikała w szczególności z regularnego dotowania przedsięwzięć niemających w praktyce żadnego lub mających jedynie marginalny związek z celami Funduszu Sprawiedliwości. Wpływało to negatywnie na możliwość rzetelnej realizacji pierwotnych celów Funduszu w zakresie kompensowania skutków przestępstw i pomocy postpenitencjarnej. W konsekwencji, spośród 681 409,2 tys. zł dotacji przyznanych ze środków Funduszu w okresie objętym kontrolą, jedynie 228 502,0 tys. zł (34%) przeznaczono na pomoc świadczoną bezpośrednio osobom pokrzywdzonym przestępstwem (i osobom im najbliższym), a 24 225,0 tys. zł (4%) na pomoc postpenitencjarną. Pozostałe dotacje dotyczyły w szczególności: przeciwdziałania przyczynom przestępczości (144 umowy na kwotę 171 091,7 tys. zł), wsparcia Ochotniczych Straży Pożarnych (2 455 umów na kwotę 140 802,9 tys. zł) oraz jednostek ochrony zdrowia (121 umów na kwotę 35 204,4 tys. zł), budowy i wyposażenia ośrodka dla osób dorosłych przebywających w stanie śpiączki (jedna umowa na kwotę 37 240 tys. zł).

Negatywna ocena NIK dotyczyła przede wszystkim zadań zlecanych przez Dysponenta w ramach wprowadzonego w 2017 r., nowego celu Funduszu, jakim jest przeciwdziałanie przyczynom przestępczości, na realizację których udzielono 25% łącznej wartości dotacji celowych (171 091,7 tys. zł). W związku z brakiem zdefiniowania tego terminu w przepisach, a także nierzetelną organizacją konkursów ofert, Dysponent finansował zadania niezwiązane z celami Funduszu oraz niemające bezpośredniego związku z tematyką przeciwdziałania przestępczości. Obejmowały one szerokie spektrum niepowiązanych logicznie działań, obejmujących m.in.: organizację konferencji dotyczącej perspektyw współpracy państw Grupy Wyszehradzkiej; edukację menadżerską lokalnych grup działaczy i urzędników; promowanie kwestii światopoglądowych; działalność edukacyjną i wychowawczą w obszarze problemów okresu dojrzewania. Sfinansowane zadania oparte były na nierzetelnych i niezweryfikowanych przez Dysponenta danych (obejmujących np. domniemany wysoki stan zagrożenia przestępczością na terenie powiatu raciborskiego, który wskazywano, jako uzasadnienie modernizacji zaplecza sportowo-rekreacyjnego Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w Raciborzu), lub też dotyczyły przeciwdziałania przestępstwom, które ze względu na ich incydentalny charakter nie były nawet wykazywane w statystykach sądowych. Pozostałe, zakwestionowane przez NIK umowy dotyczyły projektów określanych przez Dysponenta, jako naukowo-badawcze. Przedsięwzięcia te nie odpowiadały standardom przyjętym dla projektów badawczych i służyły przede wszystkim wspieraniu działalności statutowej realizujących je podmiotów (beneficjentami umów dotacji były w szczególności: Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, Instytut Wymiaru Sprawiedliwości, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu, Fundacja Mamy i Taty). Polegały one na wytworzeniu dużej liczby niespójnych tematycznie utworów (stanowiących np. analizę przypadkowych treści internetowych i literatury fantastycznej), w przypadku których Dysponent nie potrafił nawet udokumentować sposobu ich wykorzystania. Z łącznej liczby 16 zbadanych umów, mających w założeniu służyć przeciwdziałaniu przestępczości, NIK oceniła jako niecelowe i niegospodarne 13 umów, w ramach których udzielono dofinansowania na kwotę 63 324 tys. zł.

NIK oceniła pozytywnie fakt utworzenia przez Dysponenta, obejmującej wszystkie powiaty, sieci pomocy osobom pokrzywdzonym przestępstwem. Pozytywnie efekty budowanej sieci pomocy były jednak niwelowane poprzez nierzetelną organizację konkursów ofert, które nie zapewniały optymalnego doboru podmiotów świadczących wsparcie beneficjentom. Badanie ośmiu umów dotacji wykazało, że aż w sześciu przypadkach zadania te zostały powierzone organizacjom nieposiadającym adekwatnego przygotowania, w tym podmiotom powołanym bezpośrednio przed ogłoszeniem konkursów, które nie miały żadnego doświadczenia i dopiero w toku realizacji umów budowały swój potencjał kadrowy oraz organizacyjny. Powyższe miało poważne konsekwencje dla sytuacji osób pokrzywdzonych przestępstwem, która w przypadku województwa opolskiego uległa istotnemu pogorszeniu (w związku z nagłym przerwaniem świadczenia pomocy przez Fundację Ex Bono), a nawet stworzyło bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia niektórych małoletnich beneficjentów pomocy z terenu województwa śląskiego. Ponadto, jak wykazała kontrola, na terenie Radomia i okolicznych miejscowości finansowano ze środków Funduszu pomoc dla osób, które nie były faktycznie pokrzywdzone przestępstwem lub też w sposób, który nie miał żadnego związku z kompensowaniem skutków czynów przestępczych (przykładowo udzielanie porad prawnych w typowych sprawach z zakresu prawa cywilnego, czy też pomoc w prowadzeniu korespondencji z ZUS w ramach prowadzonej działalności gospodarczej). W pozostałym zakresie, Dysponent Funduszu wspierał pod pozorem wsparcia pokrzywdzonych przestępstwem bieżącą działalność wybranych arbitralnie jednostek samorządu terytorialnego (zadania dotyczące doposażenia Ochotniczych Straży Pożarnych, realizowane w ramach 2 455 umów na kwotę 140 802,9 tys. zł) oraz placówek opieki zdrowotnej (121 umów na kwotę 35 204,4 tys. zł), a także budowę i wyposażenie ośrodka leczenia osób dorosłych przebywających w stanie śpiączki (dotacja w kwocie 37 240 tys. zł). Decyzje o sfinansowaniu tych zadań zostały podjęte przez Ministra Sprawiedliwości w sposób nierzetelny, ponieważ nie dysponował on obiektywnymi danymi potwierdzającymi zasadność, skalę i pożądaną formę ich realizacji (m.in. nie przeprowadził konsultacji z organami właściwymi do spraw zdrowia, które pozwoliłyby ustalić najpilniejsze potrzeby sprzętowe, a także liczbę i rodzaj placówek medycznych najbardziej potrzebujących wsparcia). Jednocześnie, wspierając wskazane powyżej zadania, marginalnie związane z celami Funduszu, Dysponent rezygnował z zaplanowanych pierwotnie działań mających realny wpływ na sytuację ofiar przestępstw oraz przeciwdziałanie przyczynom przestępczości. Przede wszystkim bez jakiegokolwiek uzasadnienia odstąpił od realizacji zadań dotyczących wybudowania lub dostosowania tzw.  przyjaznych pokoi przesłuchań dla dzieci oraz zaprojektowania i budowy infrastruktury zwiększającej bezpieczeństwo ruchu drogowego, w szczególności przejść dla pieszych. Należy przy tym zauważyć, że zapewnienie finansowania potrzeb związanych z tworzeniem, modernizacją oraz wyposażaniem tzw. przyjaznych pokoi przesłuchań w jednostkach organów ścigania i w sądach było kluczowym argumentem wskazywanym przez ustawodawcę oraz przez Ministra Sprawiedliwości, jako uzasadnienie wprowadzonej w 2017 r. nowelizacji art. 43 ustawy Kodeks karny wykonawczy oraz nowego rozporządzenia w sprawie Funduszu, umożliwiających finansowanie ze środków Funduszu Sprawiedliwości ustawowych zadań jednostek sektora finansów publicznych.

NIK negatywnie oceniła realizację zadań Dysponenta w zakresie promowania działalności Funduszu Sprawiedliwości. W badanym okresie, zainicjowano wprawdzie działania nawiązujące m.in. do wniosków z wcześniejszych kontroli NIK, w których wskazano na zasadność zwiększenia rozpoznawalności Funduszu, a także wiedzy potencjalnych beneficjentów na temat dostępnych form pomocy. Ustalenia kontroli wykazały jednak, że działania Dysponenta w zasadniczy sposób odbiegały od faktycznej treści rekomendacji NIK. Objęły one szeroki wachlarz, absorbujących dużą część kosztów Funduszu aktywności, począwszy od zlecenia ogólnopolskiej kampanii informacyjnej we wszystkich środkach przekazu; poprzez zakup czasu antenowego u różnych dostawców, a kończąc na nałożonym na poszczególnych beneficjentów (od 2019 r.) obowiązku promowania realizowanych projektów w zatwierdzonych przez Dysponenta kanałach medialnych. Tematyka tych działań znacząco wykraczała poza edukowanie potencjalnych beneficjentów i służyła także promowaniu działań Ministra Sprawiedliwości oraz podległego mu Ministerstwa, w obszarach takich jak np. relacje Polski z instytucjami Unii Europejskiej, czy też reforma wymiaru sprawiedliwości.

Przyczyną opisanych powyżej nieprawidłowości był m.in. brak rzetelnego planowania obszarów aktywności Funduszu oraz niezdefiniowanie problemów, które zamierzano rozwiązać poprzez wydatkowanie środków publicznych. Jak wykazała kontrola, zatwierdzane przez Dysponenta programy, nie bazowały na obiektywnych danych oraz nie były konsultowane z wyspecjalizowanymi podmiotami, pomimo że działalność Funduszu wkraczała bezpośrednio w obszary, za które odpowiadają inne organy państwa, właściwe do spraw zdrowia, polityki społecznej, spraw wewnętrznych, czy edukacji. Dysponent nie posiadał również potencjału kadrowego i merytorycznego pozwalającego na rzetelne planowanie, kontrolowanie oraz rozliczanie wydatków, których wartość w poszczególnych latach wynosiła ponad 350 mln zł. Wynikało to w znacznej mierze z decyzji samego Dysponenta, który konsekwentnie, bez rzetelnych analiz rozszerzał obszary aktywności Funduszu (w 2018 r., w związku z podjęciem decyzji o doposażeniu Ochotniczych Straży Pożarnych, liczba umów dotacji zwiększyła się prawie o 900%!).

W ocenie NIK, w świetle opisanych powyżej bezprecedensowych ustaleń kontroli wystąpiła konieczność podjęcia niezwłocznych działań mających na celu zapewnienie wydatkowania środków Funduszu Sprawiedliwości zgodnie z wymogami określonymi w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, tj. w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Kluczowe znaczenie ma również przywrócenie w przypadku tego Funduszu zasad gospodarki finansowej właściwych dla funduszy celowych – wynikających z art. 29 ustawy o finansach publicznych. Zmierzając do osiągnięcia tych celów, w informacji o wynikach kontroli, NIK sformułowała 21 szczegółowych wniosków pokontrolnych służących zapewnieniu efektywnego i transparentnego wykorzystania środków Funduszu. Izba zwróciła również uwagę na konieczność zainicjowania prac legislacyjnych na rzecz zmiany przepisów Kodeksu karnego wykonawczego oraz rozporządzenia w sprawie Funduszu, polegających na ograniczeniu celów Funduszu do dwóch przypisanych mu pierwotnie obszarów, tj. wsparcia osób pokrzywdzonych przestępstwem (i kompensowania skutków przestępstw) oraz pomocy postpenitencjarnej. Podjęcie tych działań stanowi, w ocenie NIK, niezbędny warunek do zapewnienia efektywnego oraz zgodnego z przepisami ustawy o finansach publicznych wykorzystywania i rozliczania środków publicznych.

W związku z koniecznością podjęcia wymienionych powyżej pilnych działań naprawczych, kierując się troską o stan finansów publicznych oraz dążeniem do realnej poprawy sytuacji ofiar przestępstw Prezes NIK, działając na podstawie art. 62a ustawy o NIK, powiadomił Prezesa Rady Ministrów Pana Mateusza Morawieckiego, Wiceprezesa Rady Ministrów Pana Jarosława Kaczyńskiego oraz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego Pana Andrzeja Stróżnego o uwagach, ocenach i wnioskach sformułowanych w wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do Ministra Sprawiedliwości.  Prezes NIK zwrócił się do Prezesa oraz Wiceprezesa Rady Ministrów o podjęcie pilnych działań ukierunkowanych na zapewnienie gospodarnego i celowego wykorzystania środków Funduszu, natomiast do Szefa CBA o podjęcie stosownych, tj. zgodnych z kompetencjami tego organu działań, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności powstania wykrytych przez NIK nieprawidłowości, w tym w szczególności ujawnionych mechanizmów korupcjogennych. Do dnia opublikowania wyników niniejszej kontroli, pomimo upłynięcia ustawowych terminów, NIK nie otrzymała odpowiedzi od Premiera i Wicepremiera. Szef CBA wyraził z kolei opinię, że nie jest właściwym organem w przedmiotowej sprawie.

W związku z przedstawionymi Izbie opiniami prawnymi, wskazującymi, że § 11, § 20 ust. 2 oraz § 22 ust. 2 zdanie 2 rozporządzenia w sprawie Funduszu wykraczają poza zakres upoważnienia do jego wydania zawarty w art. 43 ust. 19 Kodeksu karnego wykonawczego, działając na podstawie art. 11 pkt 3 ustawy o NIK, Prezes NIK skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności rozporządzenia w sprawie Funduszu Sprawiedliwości z Kodeksem karnym wykonawczym oraz z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.